中国首例诉行政机关不如实履行政府信息公开案在宁波公审
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2009年5月19日上午,浙江第一例(也可能是进入法院审理程序的中国第一例)诉行政机关不如实履行政府信息公开义务案,在宁波市海曙法院第五审判庭正常公开审理,我们到庭旁听了本案。
本案由海曙法院行政庭副庭长周春莉担任审判长，与审判员庄立敏、及一名人民陪审员组成合议庭进行审理，方微担任书记员。
原告方5名原告，除李忠华未出庭外，其余4名原告杨如根、王明良、李君土、姜忠定均出庭应诉，该村村民代表、鄞州现代农业合作研究所所长兼鄞州明州农产品加工中心站站长李召宝为原告方代理人。
被告方出庭应诉的是宁波市国土资源局鄞州分局一名黄姓干部和宁波甬泰律师事务所的一名马姓律师。被告宁波市国土资源局局长邬明德和鄞州分局局长均没有出庭。
一．原告的起诉
根据庭审程序，原被告双方对法庭组成人员均没有提出回避申请。
先由原告陈述起诉意见，也即宣读起诉书：原告为宁波市鄞州区洞桥镇王家桥村村民代表杨如根、王明良、李君土、姜忠定、李忠华5人；被告为宁波市国土资源局；
原告因不服被告宁波市国土资源局（鄞州分局）于2008年10月16日作出告知书的行政行为和浙江省国土资源厅浙土资复（2008）420维持原行政行为的行政复议决定，依法提起本行政诉讼。诉讼请求为1. 确认被告于2008年10月16日作出告知书的行政行为为不依法如实履行政府信息公开义务的不履职行为； 2. 依法责令被告如实履行政府信息公开义务；
在诉讼事实及理由部份，起诉状称“2008年9月17日，宁波市国土资源局鄞州分局工作人员李锋以国土资源局领导的身份（行政职务为宁波市国土资源局鄞州分局副科长）出席洞桥镇王家桥村党员、村民代表会议并在会上作了发言，其称：‘金锐公司分二次审批12亩、18亩共30亩土地是有合法批文的，不存在违法问题，对于批准以外多占的土地，其未经任何领导同意擅自填石毁田是不合法的，但据调查了解，其已经主动恢复还田，退回了多占的土地，因此可以不再追究责任。关于竺明光书记的厂房已在2006年办好了相关手续，不存在查处的问题。’针对其讲话内容，原告向被告依法提起政府信息公开申请，申请公开以下信息：1.确认2008年9月17日该局李锋副科长出席洞桥镇王家桥村党员、村民代表会议是个人行为还是职务行为？2. 确认该局李副科长在该次王家桥村党员、村民代表会议上的讲话是个人行为还是职务行为？3.请公开经调查后认定金锐公司非法毁坏的10几亩耕田已主动恢复还田不需再予追究的调查报告和相关决定文件；以及竺明光书记先建后批办好了2724.3平方土地的相关合法程序报办手续。但被告于2008年10月16日作出‘经查，你们提出的政府信息公开申请不属于信息公开范畴’的答复，不予履行政府信息公开义务。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第9、10、11、12、13、14条之规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息行政机关不得公开外，均应依法公开。为此，申请人提出的上述3条政府信息公开申请并不涉及任何国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法属于公开的范围，因此被申请人所谓“提出的政府信息公开申请不属于信息公开范畴”的答复是毫无法律根据的，是错误的，是不予履行政府信息公开义务的行为。被告以信访事项信息的范围大于政府信息的范围为由，要原告按信访处理，更是毫无法律依据和法理依据。
原告所提的政府信息公开申请是针对李锋在会上的讲话内容，李锋在会上有没有讲过上述这些话？他能不能代表被告？被告有没有调查报告和相关决定文件？被告面对民众质疑应该要积极作出回应，更何况民众已依法启动政府信息公开申请，被告更应如实履行政府信息公开义务。
假如被告没有调查报告和相关决定文件，就应如实告知申请的信息不存在。对本申请，告知申请的信息不存在是依法履行了政府信息公开义务，对本申请，告知申请的信息不属于信息公开范畴是不依法履行政府信息公开义务，被告作为一个执法机关，难道连这么浅显的法理都分不清吗？如此煞费苦心地“躲猫猫”，究竟隐藏着什么见不得人的勾当？
其实被告和浙江省国土资源厅都十分清楚，一旦告知申请的信息不存在，则自动承认了作为土地执法者的李锋公然说谎欺骗民众，包庇腐败犯罪行为，是事实确凿不容抵赖，依法则须必要处置李锋，而李锋敢公然说谎欺骗民众，包庇腐败犯罪行为的动机又来源何处？说不定调查下去将不可收拾。
为此被告和浙江省国土资源厅勉为其难地说了一大堆不通法理的废话，不惜损害政府公信力和法律尊严，始终不肯依法如实履行政府信息公开义务，当然要引起民众的强烈不满，迫使原告为此提起行政诉讼。
原告依法提起政府信息公开申请，不是信访事项，也不是咨洵，是具有法律依据的严肃的法定程序，是公民具有法律保障的严肃的法定权力，被告必须无条件履行其法定义务。
综上所述，请法院支持原告的上述诉讼请求。”
二. 被告的答辩
接下来由被告方答辩，答辩理由主要为以下几点：
1。根据行政诉讼法第四十一条规定以及最高人民法院相关司法解释，提起行政诉讼的原告，必须举证证明其受法律保护的合法权益受到行政行为的实际不利影响，否则应当认为其起诉不符合法定条件而予以驳回；
2。根据信息公开条例第十三条规定，申请人与申请公开的政府信息应当具有其特定的法律上的利害关系；
3．根据信息公开条例第三十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，被告所作出的告知书，是对原告等人所提申请是否属于政府信息公开范围的一种答复，不是具体行政行为。该答复没有处分原告等人及他人的合法权益，也没有对原告等人的权利义务产生实际影响。原告等人如对告知书不服，可以向作出告知书的上级行政机关要求调查处理，但不能按行政诉讼途征寻求救济。
4。对原告的请求按信访事项处理并不违法，也能起到与政府信息公开方式同样的效果；
综上，被告认为原告的起诉不符合法定条件，应当予以驳回。
三． 法庭的调查
对原、被告双方的陈述，法庭归纳如下：
双方对原告曾于2008年9月24日向宁波市国土资源局鄞州分局提出信息公开申请书和
宁波市国土资源局（鄞州分局）于2008年10月16日对该信息公开申请作出过告知书的事实无争议，法庭予以确认；
双方对原告提出的信息公开申请事项属不属于政府信息公开范围和能不能以信访处理代替信息公开存在争议。
被告的举证
庭审进入质证调查阶段，先由被告举证证明自己的主张，被告的证据和证明事项如下：
（一）．2008年9月24日五原告提出信息公开申请书，拟证明原告提出的申请公开内容；
（二）．2008年10月10日（作者注：实际应为16日）鄞州分局的告知书，，拟证明被告已依法作出答复（履行了信息公开义务）；
（三）．其他有关材料
1．重要信访摘报；
2．2008年7月21日鄞州分局信访室给杨如根等的土地信访答复；
3．2008年9月26日宁波市国土资源信访事项复查意见告知书；
4．2008年10月27日行政处罚决定书（甬鄞（2008）434号）
5．2008年10月27日洞桥镇人民政府情况说明；
6．鄞州区洞桥镇王家桥村情况说明；
7．与五原告同时提出信访事项的信访人收到鄞州分局有关材料的收条；
上述材料证明原告提出政府信息公开申请前，已经按信访途径反映情况，被告对其信息公开申请按信访规定处理是妥当的。
原告的质证
原告方代理人李召宝，用极其清晰和简短的语言对被告的举证提出了质证：
对第一份证据的真实性、合法性、关联性无异议；
对第二份证据的真实性、合法性、关联性无异议；但对其证明内容有异议，该证据恰恰证明了被告不如实履行政府信息公开义务的事实；
对第三份第1项证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据与本案无关；
对第三份第2项证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据与本案无关；
对第三份第3项证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据与本案无关；
对第三份第4项证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据与本案无关；
对第三份第5项证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容有异议，该证据恰恰证明了被告工作人员参加村民代表会议、引起信息公开申请事项的相关讲话事实的真实存在；
对第三份第6项证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据与本案无关；
对第三份第7项证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据与本案无关；
李召宝强调，本案的政府信息公开申请是针对李锋在会上的讲话内容，李锋在会上有没有讲过上述这些话？他能不能代表被告？被告有没有调查报告和相关决定文件？被告的举证应围绕上述申请事项来展开，现在把一大堆与本案无关的东西拿出来，无非是想说明你们一直在依信访事项处理，信访拖延、搪塞甚至是欺骗民众均不需承担被诉责任。
经法庭调查，被告方承认李锋是受鄞州分局的委派去参加会议并发表讲话的；同时还承认，竺明光先建后批办好了2724.3平方土地的相关合法程序报办手续至今确实没有提供给原告方的村民代表。当法庭问竺明光是何种身份时，不知出于什么原因，被告方竟以不清楚作答，后原告方补充，竺明光是宁波市鄞州区洞桥镇王家桥村党支部书记兼村经济合作社社长，并是原村企业后被其转制为个人所有的鄞县纺织空调部件厂老板。
原告的举证
原告的第一份证据有5份证据组成：1。宁波市国土资源局（鄞州分局）于2008年10月16日作出的告知书；2。宁波市国土资源局鄞州分局信息公开申请书 ；3。2008年10月23日行政复议申请书 ；4。浙江省国土资源厅浙土资复（2008）420行政复议决定书；5．鄞州区洞桥镇人民政府2008年12月30日情况说明。证明宁波市国土资源局（鄞州分局）是在2008年9月17日在村民代表会议上说谎，侵犯了村民代表的知情权。同时也证明提起申请和获取回复的均是本案5名原告。因此该5名申请人是本案适格的原告；
原告的第二份证据是宁波市国土资源局（鄞州分局）于2008年10月16日作出的告知书，证明被告不依法如实履行政府信息公开义务；
原告的第三份证据是浙江省国土资源厅浙土资复（2008）420行政复议决定书，证明本行政诉讼符合法定条件；
原告的第四份证据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第9、10、11、12、13、14条之规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息行政机关不得公开外，均应依法公开。证明申请人提出的上述3条政府信息公开申请并不涉及任何国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法属于公开的范围；
原告的第五份证据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条第（一）项“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；”证明在村民代表会议上说谎，侵犯了村民代表的知情权。原告作为村民代表（组长），具有切身利益；
原告的第六份证据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。证明既使本案5名原告不涉及切身利益，依法也可行使申请权，被告不依法如实履行政府信息公开义务，5名申请人依然是本案适格的原告；
原告的第七份证据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第5条规定的便民原则，而2008年10月16日作出的告知书要申请人向会议的组织单位洞桥镇政府询问；证明被告告知的理由违法，其不如实履行信息公开告知义务的事实成立；
原告的第八份证据是《信访条例》第十四条“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。而2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。证明原告提出信息公开申请依法有据，而被告以所谓“按信访规定处理”为由，不依法如实履行信息公开告知义务是典型的有法不依，为不履职行为。
被告的质证
原告方将自己的证据和拟证明的事实，制作了一份非常清晰和完整的《对宁波市国土局不履行信息公开义务证据清单》，举证后提交给了法庭，为便于被告质证，法庭将该《证据清单》转交给被告方的代理律师。
遗憾的是该律师并没有象李召宝那样，就对方证据逐条进行质证。更由于其声音低沉、语词涣散，虽很努力地说了很长时间，但我们和整个法庭上的人一样被听得不知所云，其大意是原告没有起诉资格、按信访处理并无不妥、原告对告知书不服可以向上级政府部门举报反映。整个质证听起来倒更象辩论发言。（由于我们确确实实基本没听懂质证意见，本节叙述如与事实有差异或有不恭之处，敬请当事律师谅解。）
四． 法庭的辩论
原、被告双方的法庭辩论均十分简洁，双方均没有书面辩论稿，都为即兴发言。被告在辩论中再三强调按信访处理并无不妥，信访同样能达到信息公开的效果。
针对该辩论意见，原告方代理人李召宝指出，被告为什么那么钟情于信访，因为信访隐瞒真相、欺骗民众、甚至用信访答复作伪证均可以不受法律追究。他在法庭上举例说，2006年，杨树根诉村经济合作社和三龙、联友二家公司合谋非法侵占其承包耕田案，至于国土部门的查处结果十分重要，但被告却隐瞒三龙、联友二家公司少批多占土地而非法侵占杨树根承包耕田已被查处罚款的事实，竟然向杨树根作出一份“二家公司不存在少批多占土地”的信访回复，导致杨如根官司一审、二审均败诉。现在村民代表通过行政复议已拿到了三龙、联友以及其他单位非法侵占土地的行政处罚决定书，杨树根也依法向省高院提起再审申请。但由于信访回复目前尚不具有可诉性和不能提出行政复议申请，至使隐瞒真相、欺骗民众的人和单位至今能不受追查而逍遥法外。
原告方代理人李召宝进一步指出：为了维护国计民生，保护子孙后代的生存基础，原本并不需要承担义务的农民正在付出高昂的代价为保护土地而浴血奋战，而肩负着护地安民职责的国土部门却至今还在不停地躲猫猫。请不要再躲猫猫了，假如没有调查报告和相关文件，就如实告知。如果不能公开，请说明哪一条涉及机密或隐私？
李召宝在法庭的最后陈述中说：“原告依法提起政府信息公开申请，不是信访事项，也不是咨洵，是具有法律依据的严肃的法定程序，是公民具有法律保障的严肃的法定权力，被告必须无条件履行其法定义务。因此请法院支持原告的上述诉讼请求。”
法院将择日判决。
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自2008年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，上法院起诉政府机关不履行政府信息公开义务的案子，在省内和国内本案并非第一案，但我们为何还是将本案冠以“中国首例诉行政机关不如实履行政府信息公开案”？ 那是因为至今见诸公开报道的此类案件要么是法院不受理，要么是被告不适格，要么是被告收到申请后未予回复，而对于信息回复内容不服，以“不如实履行政府信息公开义务”为由向法院提起诉讼，本案堪称中国首例。本案的更重大意义在于，敦促行政机关不仅要履行政府信息公开义务，而且要如实履行政府信息公开义务，不如实履行政府信息公开义务的，同样会成为被告。
原告胜诉的同类案子：2008年5月1日，北京义派律师事务所律师徐建国用特快专递去函，向黄州区交通局申请告知摩托车养路费征收的标准和办理程序，违规处罚的程序和处罚标准，罚没资金的收支情况等政府信息。5月3日，黄州区交通局签收了申请书信函后迟迟不给答复。 10月9日，湖北省黄冈市黄州区人民法院宣判，公民徐建国状告黄州区交通局违反《中华人民共和国政府信息公开条例》一案中，原告胜诉。据悉，此案是5月1日《政府信息公开条例》正式施行以来，政府部门因为这一新条例败诉的“头一遭”。（2008年10月10日《人民日报》）
原告败诉的同类案子：浙江诚意律师事务所律师赵旭峰，状告温州市平阳县公安局不履行道路交通限速标志决策信息的法定职责一案，一审、二审均以老赵起诉的被告主体不适格，也就是说告错了对象而遭败诉（浙江在线2009年05月04日讯）。
武汉首例“下岗女工状告政府信息不公开”案由武汉市江岸区人民法院一审以“不是政府信息公开义务人”为由判处原告败诉，驳回其诉讼请求。（新华社武汉2008年１２月２１日专电）。
郑州市首例政府信息公开案即原告刘天岭诉被告金水区人民政府一案，河南省高级人民法院作出了终审判决，驳回上诉，维持原判。原告刘天岭要求被告金水区人民政府按照《政府信息公开条例》的规定，公开其数年前被拆迁房屋及地面附属物的丈量登记资料，一审二审均以“要求郑州市金水区人民政府公开这些资料事实证据不足，及《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年5月1日实施，该条例没有溯及力”为由，驳回原告刘天岭的诉讼请求。（郑州法院网）
法院不予立案的同类案子：自5月1日《政府信息公开条例》生效以来，因申请信息公开未果而提起行政诉讼的案例不胜枚举，但在不少地方，法院拒绝受理申请人的诉讼。
比如，曾在全国引起轰动的湖南省汝城县原自来水公司黄由俭、邓柏松等5位退休职工，因向县政府申请公开有关政府部门的调查材料遭到拒绝而于2008年5月6日诉汝城县人民政府信息不公开一案中，就遭遇了法院长时间不予立案的尴尬。而受诉法院之所以如此谨小慎微，一个重要原因就在于状告政府信息不公开是个新鲜事，在具体操作上法院没有先例，难以把握。《财经网》
在北京，市民陈育华向北京市公安局申请公开养犬管理费用收支信息未果后，向东城区法院提起的行政诉讼也被裁定“不予受理”。 《财经网》
2008年7月28日，河北省鹿泉市铜冶镇永壁北街村村民委托北京某律师事务所李后兵、赵三平律师，诉镇政府信息公开案，到石家庄市中级人民法院行政审判庭立案，但中院认为本案被告是镇级人民政府，还是应当由鹿泉市人民法院管辖。7月30日在鹿泉市人民法院立案时，该院接待法院答复，他们对《政府信息公开条例》不熟悉，需要查阅后，再决定是否立案。
法院已予立案的其他类似案子： 2008年7月25日，浙江之星律师事务所律师袁裕来收到安徽省合肥市中级法院的《预交诉讼费通知单》，这意味着其起诉安徽省政府一案已被当地法院受理。袁裕来起诉安徽省政府信息公开案，缘起于安徽省宣城市的一起行政复议案。2008年6月11日，袁裕来以个人名义向安徽省政府提出政府信息公开申请，要求公开前述《行政复议中止通知书》中所称的需向有关机关请示的具体是哪些法律政策规定，并公开答复已向什么机关提出了请示以及该机关有没有答复等信息。该申请还提出要求安徽省政府在法定期限内以书面形式提供上述信息。 6月20日，安徽省政府法制办公室工作人员电话通知袁裕来，称经过研究认为，该申请不属于《政府信息公开条例》的调整范围，其可以依照《行政复议法》及其《实施条例》的规定，到安徽省人民政府法制办公室查阅有关材料。
行政复议过程中的相关信息是否适用《政府信息公开条例》的相关规定？这是目前从公开信息渠道可以了解到的首例因行政复议过程中的相关信息是否适用《政府信息公开条例》而引发的诉讼案。《财经网》
浙江省内通过行政复议获得胜诉的同类案子：浙江省余姚市朗霞街道新新村泥堰头自然村徐尧芳等68位村民向余姚市政府申请查看土地被征用的信息未果，向宁波市人民政府申请行政复议，2008年10月6日，宁波市人民政府近日作出复议决定，责令余姚市政府按照《政府信息公开条例》有关规定依法进行处理。
2008年11月4日，嘉兴市政府作出复议决定，责令海宁市人民政府依照《政府信息公开条例》的规定，向朱勤英等7位妇女履行政府信息公开职责。
据本案原告代理人李召宝提供的信息，其实早在2008年5月《政府信息公开条例》生效起，王家桥村民代表就依法向多个相关职能部门提起信息公开申请，其申请均列被申请机构第1号案例。如向国土部门提出的土地征用信息公开申请，国土部门最初曾不予理睬，后向浙江省国土资源厅申请行政复议，被国土资源厅责令向申请人履行政府信息公开职责后，王家桥村民代表陆续收到了相关文件，进而使村民代表查明了一起又一起土地违法犯罪事实；又如向镇政府提出的有关村级招待费用报销规定的信息公开申请，洞桥镇政府最初以不属于信息公开范围作答，后向鄞州区人民政府申请行政复议，被鄞州区人民政府责令向申请人履行政府信息公开职责后，洞桥镇政府却以有关村级招待费用报销规定的信息己经在网上发布为由，不依法按申请要求提供书面文件，再次被村民代表申请行政复议，后经鄞州区人民政府协调，向村民代表送达书面文件，村民代表则撤回复议申请，经此村民代表获得了镇、村干部侵犯村民代表会议法定权利，相互联手挥霍村民集体资财的证据。
●新闻助读
据《新京报》报道，5月11日，北大公众参与研究与支持中心(北大法学院下属研究机构)举行“信息公开与公众参与”圆桌会议。在发布的《关于<政府信息公开工作年度报告>的报告》中，对各省级政府和相关部委发布的政府信息公开年度报告(2008年度)公布情况打分排名。其中，浙江省被认为最差，只得24分。全国只有9个省份被认定及格，其中黑龙江、上海84分。
寄语
宁波的法院系统在中国口碑一向不错，在民告官案中，判出了不少在全国具有重大影响的案例。本案因原告的身份特殊，是村民代表，且王家桥村民代表集体依法维权事件已成为社会热点事件，因此本案自法院受理起，就广受社会各届的关注，本案庭审讯息即时见报，并为人民网、新华网等权威媒体迅速转载，真诚希望本案能成为促进政务有效公开、保障公民知情权的标杆性案例。
注：为促进中国的民主法制进程，更广泛地宣传报道推动民主法制进步的典型事例，相关媒体和个人对本文可以无偿引用、转载。 （2009年5月20日）